Mise à disposition de véhicules aux élus : s’agit-il de véhicules de fonction ou de véhicules de service ?

Mise à disposition de véhicules aux élus : s’agit-il de véhicules de fonction ou de véhicules de service ?

Réponse ministérielle à la Question écrite n° 20817, réponse publiée au JO Sénat du 20/05/2021 – page 3307.

Aux termes de l’article L. 2123-18-1-1 du Code général des collectivités territoriales :
« Selon des conditions fixées par une délibération annuelle, le conseil municipal peut mettre un véhicule à disposition de ses membres ou des agents de la commune lorsque l’exercice de leurs mandats ou de leurs fonctions le justifie.
Tout autre avantage en nature fait l’objet d’une délibération nominative, qui en précise les modalités d’usage. »

Le même régime est applicable pour les élus départementaux et régionaux (article L. 3123-19-3 et L. 4135-19-3 du CGCT).

La question de savoir s’il s’agit de véhicules de fonctions ou de services était posée par M. Loïc Hervé, sénateur de Haute-Savoie, qui soulignait « des analyses juridiques et jurisprudentielles divergentes ».

Selon les services de l’Etat, il s’agit d’un véhicule de services :

« Conformément à un principe posé par la loi et régulièrement rappelé par le Conseil d’État, les fonctions d’élu local sont gratuites. Toute dérogation apportée à ce principe, qu’il s’agisse d’indemnités ou d’avantages en nature, doit dès lors être prévue par un texte exprès (Conseil d’État, 27 juillet 2005, n° 259004).
Aux termes de l’article 21 de la loi n° 90-1067 relative à la fonction publique territoriale, un logement de fonction et un véhicule de fonction peuvent être attribués par nécessité absolue de service aux agents occupant certains emplois fonctionnels. Cette disposition n’est donc pas applicable aux élus locaux.
La loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 a introduit dans le code général des collectivités territoriales (CGCT) un article L. 2123-18-1-1, qui autorise le conseil municipal à mettre un véhicule à disposition, entre autres, de ses membres, lorsque l’exercice de leurs mandats le justifie. Cette disposition ouvre donc bien la possibilité, pour les élus locaux, de bénéficier d’un véhicule.
Toutefois, il ne peut s’agir d’un véhicule de fonction, mais uniquement d’un véhicule de service. Le véhicule de fonction permet à son titulaire d’effectuer des trajets aussi bien professionnels que privés. Il constitue un élément de rémunération, qui doit être déclaré comme avantage en nature et au titre duquel, s’agissant d’un salarié, l’employeur verse des charges sociales.
A contrario, le véhicule de service ne peut être utilisé que pour des trajets professionnels, et en aucun cas pour des déplacements privés. En l’espèce, l’article L. 2123-18-1-1 du CGCT précise expressément que le véhicule ne peut être attribué à des élus municipaux que « lorsque l’exercice de leurs mandats le justifie ».

Dès lors, il ne peut s’agir que d’un véhicule de service, et non d’un véhicule de fonction. Ce même article rappelle en outre que l’attribution de ces véhicules de service aux élus doit être prévue par une délibération annuelle, qui en précise les conditions et modalités d’usage justifiées par l’exercice du mandat. Cette délibération peut par exemple autoriser l’élu à conserver le véhicule de la commune à son domicile ; elle ne pourra pas, en revanche, autoriser l’élu à utiliser le véhicule à des fins personnelles.

Une attribution irrégulière encourt par conséquent l’annulation par le juge administratif. Cette irrégularité peut en outre être relevée par la chambre régionale des comptes, dans le cadre de ses compétences de contrôle de la qualité et de la régularité de la gestion. En qualité de juge des comptes, cette juridiction peut par ailleurs être amenée à demander le remboursement des avantages indûment perçus. Enfin, le CGCT a institué un dispositif relativement complet d’indemnisation des frais de déplacement exposés par les élus locaux dans l’exercice de leurs fonctions, qu’il s’agisse de participer à une réunion de leur collectivité ou pour la représenter, d’exercer des fonctions liées à un mandat spécial, ou pour participer à une formation liée à l’exercice de leur mandat. »

On peut toutefois s’étonner d’une telle interprétation, tant au regard du caractère chronophage des fonctions électives, qui empiètent largement sur la vie privée des élus, que de la volonté du législateur.

En effet, le Rapport de la Commission des Lois du Sénat (ici), soulignait que l’article L. 2123-18-18-1 du CGCT, créé par l’article 34 de la loi n°2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, a été « introduit à l’Assemblée nationale en séance publique par l’adoption d’un amendement de M. René Dosière » et que « cet article encadre pour les communes, les établissements publics de coopération intercommunale, les départements et les régions les véhicules, d’une part, et les avantages en nature, d’autre part, mis à disposition par les assemblées délibérantes à leurs membres ou agents employés par ces personnes publiques. »

Ce rapport précisait que : « Dans le cas des véhicules, la mise à disposition serait encadrée par une délibération annuelle de l’assemblée délibérante lorsque l’exercice du mandat ou des fonctions le justifie. S’agissant des autres avantages en nature, les modalités d’usage seraient précisées par une délibération nominative. »

On en déduit donc que le législateur avait le souhait d’encadrer l’octroi d’avantages en nature – parmi lesquels figure l’attribution de véhicules – et non de le proscrire.

C’est d’ailleurs ce qu’a jugé le Tribunal administratif de Toulon, dans une décision d’espèce (TA de Toulon, 8 avril 2016, n° 1402248) :
« 4. Considérant, en premier lieu, qu’il résulte des dispositions de l’article L. 2123-18-1-1 du code général des collectivités territoriales en vigueur à la date de la délibération attaquée et citées au point précédent, que la mise à disposition contestée de deux véhicules du parc communal au maire et à sa première adjointe n’est pas dépourvue de base légale et que les requérants ne sont pas fondés à invoquer le principe de gratuité des fonctions électives, ces dispositions ayant précisément pour objet d’y apporter un tempérament en permettant l’octroi d’un avantage en nature ; […] ».